Miles de millones del gas: ¿en qué se han invertido estos recursos?

Escrito por  Alejandro Zegada/El País eN Mar 20, 2018

Desde la vigencia de la actual Ley de Hidrocarburos N°3058 hasta la fecha, los departamentos productores y el gobierno central han recibido decenas de miles de millones de dólares por regalías y por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). Sin embargo, no se conoce en detalle el destino exacto de todos estos recursos.

Según datos del Ministerio de Hidrocarburos, entre los años 2005 y 2016, los departamentos productores (Tarija, Santa Cruz, Chuquisaca y Cochabamba) se han beneficiado con cerca de 5.000 millones de dólares por concepto de regalías departamentales.
Los departamentos no productores de Beni y Pando, que se benefician con la Regalía Nacional Compensatoria, en el periodo 2005-2016, éstos recibieron cerca de 460 millones de dólares por este concepto.
Al respecto, la Fundación Jubileo advierte que “en ningún caso se han generado mecanismos de seguimiento y control, nacional o subnacional, sobre la eficiencia del gasto y reorientación de la inversión”, que “estos niveles de gobierno, siguiendo lo que parece una práctica nacional, tampoco publican ni transparentan el destino y uso que se le da a los ingresos que perciben por concepto de regalías hidrocarburíferas”.
Otro fundamental componente de la renta petrolera es el IDH. Los beneficiarios del IDH son los gobiernos departamentales, gobiernos municipales, universidades públicas, Tesoro General de la Nación (TGN), pueblos indígenas, Fuerzas Armadas, Policía Nacional y adultos mayores (Renta Dignidad).
Durante el periodo 2005-2016, estos beneficiarios en conjunto recibieron cerca de 16.000 millones de dólares por la recaudación del IDH. En particular, el Fondo Indígena recibió el 3% del IDH, las Universidades públicas el 6%, el TGN recibió 18%, las Gobernaciones el 14%, y los Municipios el 38%. Tal como lo establece la Ley.

Predomina gasto corriente sobre inversión
Según detalla Jubileo, estos ingresos “han sido gastados e invertidos sin un horizonte común de desarrollo, los efectos no han sido monitoreados ni medidos, y si bien han servido para mejorar indicadores de salud y educación, el criterio de sostenibilidad a mediano y largo plazo no ha sido considerado”.
Asimismo, la institución observa que el nivel central de gobierno ha utilizado el IDH para financiar fundamentalmente el gasto corriente (especialmente gasto en sueldos y salarios), en tanto que los gobiernos municipales al igual que los departamentales han priorizado la inversión con los recursos que reciben por este impuesto, en el primer caso orientado a educación y salud y en el segundo se priorizó la construcción de caminos y la salud.
Con datos propios y del Presupuesto General del Estado, Jubileo detalla que entre 2011 y 2016, los gobiernos departamentales destinaron el 61% de su IDH a inversión y el 39% a gasto corriente. Los municipios destinaron 56% de su IDH a inversión y el 44% a gasto corriente.
Mientras, el gobierno central destinó el 93% del IDH recibido a gasto corriente y apenas 7% a inversión. Debido a esto, el promedio agregado de todos los beneficiarios muestra que el 65% del IDH ha sido destinado a gasto corriente y el restante 35% a inversión.
Adicionalmente a todo esto, la Ley de Hidrocarburos N° 3058, en el artículo 52, establece una participación para el TGN de 6% sobre la producción nacional fiscalizada. Entre los años 2005 y 2016, el TGN recibió un total de 2.810 millones de dólares.
“Al igual que en el caso de las regalías, tampoco se tiene acceso a información que permita conocer el destino y uso de estos ingresos por parte del Nivel Central”, observa al respecto la institución.

YPFB
Los llamados “contratos de operación” para actividades de exploración y explotación de hidrocarburos suscritos entre el Estado boliviano y las transnacionales que operan en Bolivia, en octubre del año 2006, establecen que una vez pagadas las regalías, participación del TGN e IDH, y descontados los costos recuperables pagados a las empresas petroleras, de existir una ganancia en cada contrato, ésta se distribuye entre YPFB y las empresas petroleras participantes del contrato.
Según estimaciones de la Fundación Jubileo, con base en datos del Ministerio de Hidrocarburos y de YPFB, la participación de la estatal petrolera en las ganancias generadas en los contratos de operación entre los años 2007 y 2016 superan los 5.300 millones de dólares.
Hasta la fecha no existe una norma que regule el destino y uso de la participación de YPFB en las ganancias de los contratos.
Sin embargo, ya que el nuevo marco contractual fue desarrollado en un contexto de refundación de YPFB, y que se deseaba fortalecer la misma, los analistas de Jubileo afirman que “resulta razonable considerar que dicha participación de YPFB en las ganancias de los contratos de operación tenía por objetivo financiar las actividades de exploración y explotación de la petrolera estatal, sin que se tuviera que depender del TGN, dado el alto riesgo que implica la actividad hidrocarburífera”.
Pero el destino que YPFB ha dado a estos ingresos es también desconocido. Más aun considerando que en diciembre de 2015, mediante Ley N° 765, el Gobierno creó un Fondo de Incentivos a la Exploración y Explotación de Hidrocarburos que es financiado con recursos del IDH, confiscando así una porción de estos ingresos (12%) en desmedro de los otros beneficiarios de la renta.
Para la Fundación Jubileo, este tipo de mecanismos de incentivo “deberían ser financiados con la participación de YPFB y no con recursos del IDH que, de acuerdo con la Ley de Hidrocarburos, deberían ser más bien destinados a salud, educación y desarrollo productivo”.
En efecto, el artículo 57 de la Ley de Hidrocarburos vigente señala que “(…) Todos los beneficiarios destinarán los recursos recibidos por Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), para los sectores de educación, salud y caminos, desarrollo productivo y todo lo que contribuya a la generación de fuentes de trabajo (…)”.

Inequidades, débil control, discrecionalidad
Según el reciente análisis de Jubileo, en los últimos 12 años el Estado se ha beneficiado con los mayores ingresos fiscales por concepto de renta petrolera “en la historia del país”.
Pero esta bonanza de ingresos ha sido distribuida y utilizada por los diferentes beneficiarios “sin una clara visión de desarrollo a largo plazo, no se han generado ahorros que den sostenibilidad al gasto público y se ha priorizado el gasto corriente en desmedro de la inversión productiva”.
En este sentido, la entidad señala que existen evidentes inequidades entre departamentos y entre municipios en cuanto a la recepción de ingresos hidrocarburíferos. Asimismo, hay un débil o nulo control sobre el destino de la inversión y sobre la calidad del gasto.
Y observa también una discrecionalidad en el uso de la participación de YPFB en las Ganancias de Contrato de Operación, y en el destino de gasto municipal y departamental.
“Resulta evidente que el sistema actual de distribución y uso de la renta petrolera, al haber sido estructurado en un contexto de conflictividad política y social, sumado a un escenario de precios históricamente altos del gas natural exportado, responde más a una lógica redistributiva que a una visión de desarrollo a largo plazo”, advierte Jubileo.
Por tanto, frente a un contexto no sólo de precios bajos, sino también de acuerdos mundiales para reducir la dependencia de fuentes fósiles y rápidos cambios en los mercados regionales de gas natural, “resulta necesario proponer nuevos criterios de distribución de la renta petrolera con una visión de uso eficiente y estratégico de estos recursos, que fomente el desarrollo de otros sectores económicos, generadores de empleo y valor agregado, y que financie políticas sociales sostenibles orientadas a acortar brechas de pobreza y desarrollo humano”.

Propuesta para el uso de la renta del gas

El documento de análisis de la Fundación Jubileo concluye con propuestas para un mejor uso y destino de los recursos provenientes de los hidrocarburos. Entre los criterios generales, propone que los recursos sirvan para cerrar brechas de pobreza y desigualdad e incrementar los índices de desarrollo humano.
La renta petrolera debe ser además un mecanismo para la diversificación económica, “promoviendo el desarrollo y competitividad regional en todos los departamentos y municipios, integrando entidades territoriales en proyectos comunes, promoviendo la coordinación y planeación de la inversión de los recursos y priorizando los proyectos de desarrollo departamental”.
Asimismo, propone promover programas y proyectos para el desarrollo productivo de los pueblos indígena originario campesinos, comunidades campesinas, interculturales y afrobolivianas.
Una propuesta que destaca en particular es la de “Generar fondos de ahorro, por una parte, para palear épocas de escasez y mantener el gasto público en época de precios bajos; y por otra, generar un fondo que pueda financiar a generaciones futuras cuando el gas natural y el petróleo ya no sean commodities de alta demanda o que al ser recursos no renovables simplemente se terminen”.
Jubileo también ve urgente implementar herramientas que garanticen la transparencia desde la generación hasta el uso y destino de dichos ingresos fiscales con indicadores que demuestren la eficiencia en el gasto y la inversión de tal forma que se evalúen los resultados e impactos, y la racionalidad en el destino que se les otorga.
Igualmente, se debe “fortalecer la participación ciudadana y el control social en la formulación, priorización, ejecución y evaluación de los proyectos de inversión a ser financiados con los recursos de la renta petrolera”.
Es también necesario lograr un “diseño de la política hidrocarburífera a largo plazo que garantice la producción necesaria de hidrocarburos, tanto para el mercado interno como para los compromisos de exportación, así como el desarrollo de nuevas reservas en el marco de altos estándares socioambientales”.
Toda la planificación y presupuestos departamentales “deben estar enmarcados en el Plan General de Desarrollo Económico y Social para Vivir Bien, en concordancia con los Planes de Desarrollo Económico y Social, Plan Sectorial de Desarrollo Integral y Plan Territorial de Desarrollo Integral, en articulación con las planificaciones territoriales de las regiones, macrorregiones estratégicas y regiones metropolitanas”, puntualiza Jubileo.